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摘要: 广义PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作。(如图)

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来源: 资产管理时报

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一、PPP模式的定义

广义PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作。(如图)

《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确:政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

二、目前PPP模式的几种典型探索

(一)五矿信托试水PPP

2014年6月,五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》,开展沈抚新城基础设施建设。

在该项目中,政府以特许权协议为基础,由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议,按照协议约定,中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。政府将对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

上述工程项目供需资金35.88亿元,五矿信托作为引入的投资方,将以股权投资形式进入,成为项目公司的绝对大股东,项目承包方中建一局的投资金额为200万元。

(二)中信地产汕头项目推“PPP”模式

2010年,中信地产大股东中国中信集团公司(下称“中信集团”)与汕头市政府签订《中信滨海新城项目战略合作框架协议》

作为中信探索和实践PPP模式的一个落地典范项目,汕头滨海新城项目规划面积达168平方公里,预计开发周期为25年,采用分片区滚动开发的模式。在该新区中,中信负责土地一级开发整理以及海湾隧道、市政道路等基础设施的建设,并提供学校、医院、公园、博物馆、展览馆等城市公共服务设施,同时还将协助当地政府招商引资。

项目包括四个层级文件:

第一个层级的文件,是中信集团和汕头市政府框架合作协议,以及中信地产公司和濠江区政府关于项目的合作框架协议。

第二个层级的具体操作,是基础性的文件,中信滨海新城项目城市运营协议书,以及投资成本及成本回报的协议性附件。

第三个层级的协议,专门讲苏埃海底通道和统征地建设的投资协议书,以及非统征地的土地一级开发协议书。

第四个层级的协议,是关于隧道如何建设,隧道公司如何组建,将来增值扩股应按什么规则处理。关于土地,一级土地开发如何委托给投资开发主体,如何赋权,将来投资土地开发成本如何顺利回收,发生风险时怎样获得补偿,发生争议如何处理等。

(三)北京地铁16号线试水PPP

北京地铁16号线,计划总投资约500亿元,由北京市基础设施投资有限公司(下称“京投公司”)承担项目规划和建设。京投公司将16号线的总投资按一定的原则和比例,分为投资建设(A部分)和运营管理(B部分)。A部分拟引入中再资产管理股份有限公司(简称中再资产),投资金额约120亿元股权投资,B部分有望再次引入北京京港地铁有限公司(简称京港地铁)作为特许经营权的合作方,计划引入初始投资150亿元。

该项目有三家保险公司参与A部分的竞标,耗时近三年,最终中再资产胜出。中再资产采取“10年+10年”的投资模式,分为两期,分别投资为70亿元、50亿元,占16号线项目公司近80%的股权,由中再资产向社会募资资金。

从股权结构看,中再资产是16号线项目公司绝对大股东,但实质上仅为财务投资人,该项投资预计年化收益率约7%。双方承诺,前十年只付息,不偿还本金。

16号线的融资模式是一次全新的尝试,引入保险公司股权资金和特许经营投资后,京投公司有望仅仅使用32亿元资本金,撬动了各类社会资本270亿元,债务融资约200亿元。

(四)北京地铁4号线项目

北京地铁4号线为首条采用PPP方式建设运营的线路,该项目总投资153亿元,分为A部分107亿元土建投资和B部分47亿元的机电投资,其中B部分47亿元由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设,即PPP模式。港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司承担47亿元部分,其中港铁股份为49%,首创股份(600008)占比为49%,京投占比为2%。

项目初始,港铁聘请了专业的客流预测机构(MVA)对地铁人流进行了测算,以此与政府约定,在2010~2014年期间,若地铁人流连续3年低于预测人流,政策就需要补贴相应的费用,若人流持续高于预测人流,则政府能够从中分享一定的超额收益。

(五)国家体育场PPP项目

国家体育场工程总面积21公顷,建筑面积25.8万平方米,项目总投资额313900万元。中信集团出资65%,北京城建(600266)集团出资30%,美国金州公司出资5%,组成中国中信集团联合体。

2003年8月9日,中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议,与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司,负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后,北京中信联合体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛会运营、维护工作,待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产经营管理有限公司。

三、PPP项目的收费机制

PPP项目的收费机制包括三类,一是完全依靠项目用户付费(如供水、燃气项目),二是完全由政府支付服务费用(如市政道路、排水管网、生态环境治理项目),三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴,以保障项目财务可行性(如污水处理项目、垃圾处理项目)。

四、PPP模式的法律文本体系

PPP模式的法律文本体系主要由三个方面组成,一是基础交易合同体系,侧重于解决商务层面事宜;二是融资合同体系,侧重于安排资金、资本层面事宜;三是协调机制,侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜。

事实上商务和融资合同文本中亦会涉及权益配置和程序性条款。但考虑到合同双方在文本中约定第三方义务在法理上是被禁止的,同时公共部门对于基础交易合同和融资合同体系的参与又十分有限,因此这里的协调机制主要是指以特许权协议为核心,涉及公、私间利益协调及公共产品提供的专门性机制设计。

(一)基础交易合同体系

基础交易合同体系按照项目商务架构,可以划分为如下几个子体系:

其一,项目建设相关合同。PPP项目前期,通常由公共部门充任的项目发起人,会联合私人部门合作方,对项目发起和组织事宜进行谈判磋商,明确各方行动指南和职责分工,其合同文本成果通常为MOU(合作备忘录)和Route Map(路线图)。由于项目EPC(设计、采购和建设)事项不一定由PPP框架下的项目实质合作方进行,通常外包处理,加之与项目建设施工相关的经济、技术可行性论证以及环境社会影响评估事项绝大多数对外委托给独立第三方,这样就形成了工程合同、委托协议等法律文本。

其二,项目运营管理相关合同。如果项目公司仅是一个资本平台,运营管理由专门的项目管理公司来承担,这类合同会由项目公司和项目管理主体签订。否则,相关契约通常会以项目公司章程形式体现。在内容上,通常涉及项目运行和经营管理,以及资产的管理和使用事项,对项目资产使用范围和期限、运营管理和后期投入等进行规约。

其三,供应合同及产品销售合同。PPP项目不但要通过产品销售实现预期利润,从而有效吸引社会资本和私人部门参与,同时必须保证公共产品和服务的持续有效提供。供应合同主要保障的是能源或原材料等基础投入品供应的稳定性。项目产品销售合同的核心,一是交易价格,重点关注价格锁定程度,主要体现为阶梯价格或价格调整机制的确定;二是交易数量,重点关注产品的买方接收数量和结算数量的确定,一般有按照实际提供量、实际消费量或固定上限结算,以及Take or Pay(照付不议)等结算方式。

(二)融资合同体系

融资合同体系是PPP模式中政府和社会资本合作关系的本质体现。通常,PPP项目通过设立SPV(特殊目的实体)作为资金和资本整合的平台,因此SPV设立文件是融资文本体系的骨架。尤其是SPV章程和股东间协议,会在明确项目资产边界、协调股东权益和构建项目公司决策机制等方面起到核心作用。此外,项目融资往往会涉及贷款、债券发行和融资租赁等债权性质协议,根据不同的债务融资方式,会包含诸多一般性融资条款,当然其核心内容是资金价格、融资前提条件和放、还款安排。为保障资金安全,项目融资中通常会基于债权人或股权人利益,以及合理规避风险的需求,设置从属于股权和债务融资协议的抵、质押或担保措施,购买财产保险和信用保险,担保协议和保单条款的主干则是风险覆盖范围、受益人及赔付条件。为了有效配置追索、保全乃至债务重组、破产清算等事项中的债权人表决权,并在债权人间平衡保险和担保权益,对包括PPP模式在内的多数项目融资而言,债权人间协议是必不可少的。

(三)以特许权协议为核心的协调机制

PPP文本体系中协调机制的核心部分是特许权协议。赋予特许权是PPP模式能够有效吸引私人资本并成功运行的关键。一般情况下,特许权取得形式可被划分为协议授予和立法授予两种。

而特许权协议在法律性质上则包括几个大类:

一是特许经营权。此种情况下,经营权管理部门赋予项目公司使用特定公共资源,或在某一领域或地区经营特许业务的权利。特许经营权配置可以是排他性的,也可以是准入型的,但事实上均是对项目收益的保障。

二是渠道许可。包括对特定原料或技术的使用许可,以及对产品销售特定渠道的许可。如果项目公司获得必备原材料或技术,以及销售产出品均完全通过市场竞争实现,不但会遇到稀缺性的限制,也往往会面临法律限制。尤其是当PPP项目的原材料及技术、产品销售渠道由公共部门垄断管理的情况下,渠道许可成为对特许经营权必不可少的补充,甚至成为特许经营权实现价值的前提。

三是经济性优惠政策。通常采取税收优惠、公共事业收费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式,也可能附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支持政策。至于特许权是否必须与PPP项目本身相关,还是可以扩展为在私人部门其他经营行为中给予政策补偿,一直存在争论。从现实情况来看,公共政策可以基于公共需要对同公共福利直接相关的PPP项目给予特许权支持,但如果特许权同PPP项目本身完全脱离,不但难以实现对价平等,而且打乱了公共资源支出与其所应惠及的目标受众之间的对应性。

协调机制的一个重要组成部分是程序性文本,解决的是程序性事项,一般不涉及实体权益的配置。主要有法律适用相关约定、仲裁条款、解续约程序条款、争端解决机制和再谈判条款等内容。

一个争议较多的问题是,PPP项目中的争端事项可否通过仲裁方式解决。在一般的项目融资中,仲裁因为其便捷高效的特性而被普遍运用。但PPP模式涉及公共部门,许多争端是围绕特许权协议而发生的。根据一般理论,政府行为中,类似PPP项目市场监管等行政行为只能纳入行政诉讼范畴,而政府作为公共法人所施行的民商事行为可以诉诸仲裁。

另一争议较多的问题是,PPP项目中的税收优惠可否通过税收合同赋予。从目前国际来看,这种处理方式尚停留在讨论阶段,绝大多数国家不认可政府与纳税人间通过签订合同的方式约定税收义务。其主要原因在于,这种方式无疑将对税收法定形成破坏,因此几乎所有PPP项目中,税收优惠均通过法定形式赋予。

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